国务院办关于政务数字化连续印发了三个文件:《关于建立健全政务数据共享协调机制加快推进数据有序共享的意见》(国办发〔2021〕6号)、《关于加强数字政府建设的指导意见》(国发〔2022〕14号)和《关于印发全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》(国办函〔2022〕102号)(以下简称《指南》)。
一、《指南》内容概要
《指南》内容包括五大部分:建设背景、总体要求、总体架构、主要内容和保障措施,将各部分的核心要点梳理如下:
建设背景:介绍了现状、取得的成效和存在的问题。现状是政务数据的管理职能基本明确,资源体系基本形成,基础设施基本建成。取得的成效有(1)经济调节方面,利用大数据加强经济监测分析,提升研判能力;(2)市场监管方面,通过数据共享减轻企业负担,提升监管能力;(3)社会管理方面,推进城市运行“一网统管”和社会信用体系建设;(4)公共服务方面,促进政务服务模式创新,提升办事效率;(5)生态环保方面,强化环境监测和应急处理能力。存在的主要问题有(1)政务数据统筹管理机制有待完善;(2)政务数据共享供需对接不够充分;(3)政务数据支撑应用水平亟待提升;(4)政务数据标准规范体系尚不健全;(5)政务数据安全保障能力亟需强化。
总体要求:介绍了指导思想、基本原则、建设目标和主要任务。指导思想是建立健全权威高效的政务数据共享协调机制,整合构建全国一体化政务大数据体系,营造良好数字生态,推进政务数据开放共享、有效利用,不断提高政府管理水平和服务效能,为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。基本原则是(1)坚持系统观念、统筹推进;(2)坚持继承发展、迭代升级;(3)坚持需求导向、应用牵引;(4)坚持创新驱动、提质增效;(5)坚持整体协同、安全可控。建设目标是2023年底前,全国一体化政务大数据体系初步形成,基本具备数据目录管理、数据归集、数据治理、大数据分析、安全防护等能力,数据共享和开放能力显著增强,政务数据管理服务水平明显提升。到2025年,全国一体化政务大数据体系更加完备,政务数据管理更加高效,政务数据资源全部纳入目录管理。政务数据质量显著提升,“一数一源、多源校核”等数据治理机制基本形成,政务数据标准规范、安全保障制度更加健全。主要任务是统筹管理一体化,数据目录一体化,数据资源一体化,共享交换一体化,数据服务一体化,算力设施一体化,标准规范一体化,安全保障一体化。
总体架构:全国一体化政务大数据体系包括三类平台和三大支撑。三类平台为“1+32+N”框架结构。“1”是指国家政务大数据平台,是我国政务数据管理的总枢纽、政务数据流转的总通道、政务数据服务的总门户;“32”是指31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团统筹建设的省级政务数据平台,负责本地区政务数据的目录编制、供需对接、汇聚整合、共享开放,与国家平台实现级联对接;“N”是指国务院有关部门的政务数据平台,负责本部门本行业数据汇聚整合与供需对接,与国家平台实现互联互通,尚未建设政务数据平台的部门,可由国家平台提供服务支撑。三大支撑包括管理机制、标准规范、安全保障三个方面。
主要内容:充分整合现有政务数据资源和平台系统,重点从统筹管理、数据目录、数据资源、共享交换、数据服务、算力设施、标准规范、安全保障等8个方面,组织推进全国一体化政务大数据体系建设。(1)统筹管理一体化,建立完善政务大数据管理体系,建立健全政务数据共享协调机制;(2)数据目录一体化,全量编制政务数据目录,规范编制政务数据目录,加强目录同步更新管理;(3)数据资源一体化,推进政务数据归集,加强政务数据治理,建设完善数据资源库;(4)共享交换一体化,构建完善统一共享交换体系,深入推进政务数据协同共享;(5)数据服务一体化,优化国家政务数据服务门户,加强政务大数据基础能力建设,加大政务大数据应用创新力度,推进政务数据资源开发利用;(6)算力设施一体化,完善算力管理体系,建设国家主备节点,提升算力支撑能力;(7)标准规范一体化,加快编制国家标准,协同开展标准体系建设,推进标准规范落地实施;(8)安全保障一体化,健全数据安全制度规范,提升平台技术防护能力,强化数据安全运行管理。
保障措施:(1)加强组织实施;(2)推进数据运营;(3)强化督促落实;(4)鼓励探索创新。
二、《指南》内容理解
《指南》内容包括五大部分,作为一个建设指南,主要内容俱全,之间的逻辑关系清晰。为了加深对《指南》的理解、掌握并落实,以下对《指南》的目的意义、实施计划、社会经济和环境效益,建设目标指标体系,以及将会发生和面对的问题等,做进一步深入的量化分析。
就目的意义而言,不仅是解决数字政务工作的痛点,提高政务工作的效率和质量,更重要的是体制和组织的变革,以及对社会经济发展的推动作用。建设一体化政务大数据体系,将发生的明显的变化有:(1)等于去中间层或减少中间环节,必然导致政府组织和决策方式的改变,如上海成立了城市运行中心;(2)各关联主体之间是透明的,包括政府部门内、政府与企业和公众之间,没有了弄虚作假的土壤和空间,社会诚信度必然会增加;(3)一体化组织透明,做到公开、公平,可避免腐败,减少纠纷,有利于社会稳定;(4)减少关系成本,有更多时间用在创造新价值上,提升全社会运行效率;(5)一体化大数据系统的背后是政府、企业和公众关系的一体化,有利于社会发展的统一管控和安定团结。
就实施计划而言,全国推行一体化大数据体系,需步调一致,并有统一的行动计划,主要内容包括:(1)省、市、县、城镇层级结构,是从上向下,还是从下向上;是全面铺开,还是先点后面。可行的做法是统筹规划分步实施;(2)规划要做到科学合理,参与规划的专家必须有代表性,来自不同的地区和组织,包括学院派、务实派等,尤其是有实战经验的;(3)现有组织中没有一个部门有此职能,可借鉴上海市的做法,成立一个新的组织作为建设和运维管理主体;(4)集中优势资源,先突破一个或几个有代表性的点,然后总结成模板复制,避免重复和浪费;(5)采取共建的模式,因涉及全国方方面面和各行各业,不是一个企业和组织能胜任和完成的,需组织各方专家代表合作完成,要按照运维的要求来建设(即建的时候就要考虑怎么用,提前明确运维模式);(6)做好关键节点管控,考虑到可能有的阻力和风险,并有预防和化解办法。
就效益分析而言,效率和质量的提升,最终还是落到综合效益的提升上,包括经济、社会和环境效益,主要内容包括:(1)明确以综合效益为目标,而不是某方面的效益,需权衡三大效益之间的关系,并制定指标体系;(2)三大效益中,经济效益比较直观,社会和环境效益依次递增,要在指标体系制定时体现;(3)效益与建设和运维模式有关,一体化大数据体系是一个庞大的系统工程,建设运维需要多家专业化公司合作完成,在没有成功经验的情况下,需重视投入产出设计和分析论证工作;(4)大数据是数字经济的重要生产要素,计算效益时,不但要挖掘大数据的价值,而且不能受传统经济学的局限,如产业融合是数据的融合,数据融合就形成了闭环,大数据挖掘就没有了边界,即增效没有了边界;(5)数据掌握在政府手里,利用好大数据将是政府的一项重要职能,这是现有体制中所不及的,需打破传统政治经济理论,通过开展体制、组织和经济理论创新研究来解决。
就将会面对问题而言,一体化政务大数据体系建成后,将带来一系列的变化,先做预测以便提前准备,主要有:(1)政府人员编制大幅度缩减,可分步进行,参考企业减员可达70%以上的话,会有大量公务员需要分流和安置;(2)银行与税务局数据打通,彻底堵住偷漏税现象,不但国家税收有了保障,更重要的是引导企业进入正常经营轨道,促进共同富裕政策落实,提升产品和企业在国际市场上的竞争力;(3)一体化政务大数据体系建设任务艰巨,颠覆我们正常的判断和认知,需要把现有信息和数据平台统起来,并进一步扩展数据的收集范围和深度,涉及到各行各业。即要对现有政务平台进行升级和扩展,同时连接各垂直行业平台,其中的工作量和难度会超过我们的预期;(4)建成后面对的问题是运维,运维内容量、管理跨度和复杂程度史无前例,没有可参考和借鉴的案例和示范,既需要专业跨界技术团队,更需要复杂巨系统管理团队;(5)数据安全问题越来越突出,数据是关联的和闭环的,涉及每一个公民和整个国家,一旦有数据外泄,造成的损失难以估量。
全国一体化政务大数据体系建设的意义远超过建设本身,不但是为了推动政府工作效率和质量提升,更重要的是推动体制的变革和社会的发展,以及产业和企业的数字化升级,实现降本、增效、提质、绿色和安全之目的,将成为国家发展的一个里程碑。
一体化政务大数据体系是个巨系统和新生事物,全国政务实现“一网统管”,大家都没有经验,制定本建设指南是第一步,最终目标是用,即能满足运维需求。在没有运维经验的人员参与建设,或倒逼建设指南与计划的情况下,完成《指南》中明确的2023和2025年两个节点目标,是摆在我们面前的艰巨任务。过程中需要做好更新迭代和完善的思想准备,只要我们携起手来共同面对,相信国家的力量,可以克服一切困难,实现预期的目标。