“无废城市”建设方案解读

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2018年，我国开始了“无废城市”的建设，用三年时间进行了第一阶段的试点工作，现已进入第二阶段全面推广，计划到2025年全国30%左右的城市建成“无废城市”，预计到2030年能够完成全国推广。第二阶段的建设方案是在第一阶段基础上迭代而成的，有指导思想、原则、目标、任务、步骤、措施等，完善后的建设方案更加科学。

“无废城市”建设与每个市民息息相关，需要有明确的指标和监测与监管办法、规则等，并做到相互支撑。废物种类多、且分散，收集处理利用过程复杂、不易管控，建设关联主体多，废物产生分布的碎片化，关联主体的各自为政，管理、建设和运维主体的分离，都需要借助网络技术手段实现“一张网、一本帐、一套数”（“一网统管”），这样既方便了政府监管，又可促进企业生产管控的智能化升级。

另外，网络平台建设难度大，线上和线下的互动，以及建的好不等于用的好，数据测的准不等于呈现的结果准，决定了无废城市建设是个复杂的系统工程。在执行落实的过程中，完全依赖于现有无废城市建设工作方案是不够的，需要统筹规划、多方合作，不断丰富完善，考虑部门之间的合作和协同作战，以及建成后的运维，尤其是数据即时直接提取和反馈监控，避免走弯路或好看不好用，真正实现建设无废城市的目的。

这里我将对现有工作方案做初步概括分析，并提出不成熟的建议，希望能起到抛砖引玉的作用。

一、无废城市的基本概念

“无废”一词，最早于1973年在美国提出，源自英文“Zero Waste”，常被译为零废物、零废弃物、零废弃、零垃圾、零填埋和零浪费等。

《“无废城市”建设试点工作方案》（附件1）中明确：建设“无废城市”，是一种先进的城市管理理念，是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。

有关专家指出：“无废城市”是一种先进的城市管理理念，“无废城市”并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是指以新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。

“无废城市”建设的远景目标是最终实现整个城市固体废物产生量最少，资源化利用充分和处置安全。也可以说，“无废城市”不是城市内不产生废物，而是不在城市中存放废物，首先是尽可能少产生废物，不得不产生废物后，要及时回收再利用，暂时没有办法利用的可就近（市郊）填埋。例如，回收餐厨垃圾做沼气和有机肥，回收废旧家电拆解后循环利用和转化为其它有价值的物质。

二、建设无废城市的意义和历程

我国是世界上人口最多、产生固体废物量最大的国家，每年新增固体废物100亿吨左右，历史堆存总量高达600亿－700亿吨。固体废物产生强度高、利用不充分，部分城市“垃圾围城”问题十分突出，与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。

因此，建设无废城市意义重大，我从不同的认知角度将无废城市概括为：（1）“无废城市”建设是深入贯彻落实习近平生态文明思想与碳达峰碳中和战略的一个重要举措。（2）“无废城市”建设是一项系统工程，需要凝聚各方共识，形成工作合力，深入打好污染防治攻坚战的内在要求。（3）“无废城市”建设是动员全社会参与，推动城市经济社会高质量发展的有力抓手。（4）“无废城市”建设有利于深化固体废物管理制度改革，探索建立长效体制机制；有利于解决城市固体废物污染问题，提高人民群众对生态环境质量改善的获得感。大致历程和关键节点如下：

2018年12月29日，国务院办公厅首次印发了《“无废城市”建设试点工作方案》（国办发〔2018〕128 号）。
2019年4月30日，生态环境部公布11个无废城市建设试点。在全国范围内选择有条件、有基础、规模适当的城市开展“无废城市”建设试点，试点城市政府印发实施方案。
2020年，生态环境部成立了部际协调小组，确定“11（城市）+5（区）”试点（附件4）。探索建立“无废城市”建设综合管理制度和技术体系，系统构建“无废城市”建设指标体系，试点城市在固体废物重点领域和关键环节取得明显进展。
2021年11月2日，国务院发布了《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（附件3），明确提出要稳步推进“无废城市”建设，健全“无废城市”建设相关制度、技术、市场、监管体系，推进城市固体废物精细化管理。
2022年4月24日，为指导地方做好 “无废城市”建设工作，国家生态环境部在总结改革试点经验基础上，制定 “十四五”时期“无废城市”建设工作方案（附件2），鼓励有条件的省份全域推进“无废城市”建设，试点城市数量扩大到“100+”（见附件5），到 2025 年“无废城市”固体废物产生强度较快下降，综合利用水平显著提升，无害化处置能力有效保障，减污降碳协同增效作用充分发挥，基本实现固体废物管理信息“一张网”，“无废” 理念得到广泛认同，固体废物治理体系和治理能力得到明显提升，未来将掀起新一轮“无废城市”建设浪潮。

三、无废城市建设方案的迭代分析

先后两次发布“无废城市”建设方案，主要区别是发放主体、定位和内容不同，首发主体是国务院办公厅，定位为试点方案（叫建设试点工作方案）；第二次发布主体是生态环境部，定位为推广方案（叫建设工作方案）。因此，两个方案内容是循序渐进的，即第二次发布是在第一次基础上进行的，是第一次方案工作内容的迭代，并增附了指标体系。内容框架基本一致，既有继承，也有发展，具体内容如下：

指导思想。主要增加提升城市精细化管理水平，推动实现碳达峰、碳中和，既增加了深度，也提升了高度。
基本原则。主要增加三个方面内容，涉及主体合作模式和保障体系：强化党的领导和目标导向，减污与降碳一体推进；坚持依法治理、深化体制机制改革，建立健全相关制度、技术、市场、监管四大体系，鼓励地方主动创新、先行先试，积累好经验和好做法；坚持系统谋划，构建政府主导、多主体共治。
工作目标。首发方案计划到2020年，完成试点和体系建设，包括系统构建“无废城市”建设指标体系，探索建立“无废城市”建设综合管理制度和技术体系，形成一批可复制、可推广的“无废城市”建设示范模式。第二次发布方案计划到2025年，完成全国30%左右城市推广和统一管理，包括推动100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设，“无废城市”固体废物产生强度较快下降，综合利用水平显著提升，减污降碳协同增效作用充分发挥，基本实现固体废物管理信息“一张网”。
主要任务。根据试点经验教训，结合国家新战略规划，对原计划六大任务进行迭代完善，都有了新的提升和细化，强化了低碳、固废和管理，具体为：（一）从强化顶层设计引领发挥政府宏观指导作用，到科学编制实施方案强化顶层设计引领。（二）从实施工业绿色生产，到加快工业绿色低碳发展；从推动大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长，到降低工业固体废物处置压力。（三）从推行农业绿色生产，到促进农业农村绿色低碳发展；从促进主要农业废弃物全量利用，到提升主要农业固体废物综合利用水平。（四）从践行绿色生活方式，到推动形成绿色低碳生活方式，从推动生活垃圾源头减量和资源化利用，到促进生活源固体废物减量化、资源化。（五）从提升风险防控能力、强化危险废物全面安全管控，到强化监管和利用处置能力，切实防控危险废物环境风险。（六）从激发市场主体活力培育产业发展新模式，到全面提升保障能力，加强制度、技术、市场和监管体系建设与全过程管理，建立健全固体废物环境管理制度体系，推进建筑垃圾综合利用。
工作步骤。主要有四步，包括确定城市名单、制定实施方案、稳步推进“无废城市”建设、总结评价成效和经验。这次首先确定的是无废城市的建设名单——“100个城市+N个区”。
保障措施。在原四大措施的基础上，增加一些具体落地措施（主体、资金、科技、宣传），包括生态环境部明确会同有关部门建立部际协调机制，省级生态环境部门会同省级有关部门建立协调工作机制；加强政策资金保障，充分吸引社会资本加大投入；强化科技支撑；抓好宣传引导。

四、落实无废城市建设方案的建议

工作方案的制定分自上而下和自下而上两种情况，二者各有利弊，前者有高度，后者务实。一般是高层领导组织权威专家制定，即自上而下，在没有成功经验的情况下，有这样那样的不足和不够务实都是难免的，执行过程中的迭代完善就变得比较重要。就“无废城市”建设指标体系（2021 年版）而言（附件6），其制定发布先于方案，出现数据来源口径不统一、缺少双碳指标和信息化统一管理（一张网、一本账、一套数）规定等问题，不能完全支撑方案的落实，需进一步调整完善。

无废城市建设工作方案的完善。除了上面提到需完善的内容外，还有一个重要内容：与“一网统管”的协同。这是因为，无废城市的内容在“一网统管”范围内，而“一网统管”是实现无废城市的一个重要手段。“一网统管”源于2018年，《国务院办公厅关于加快“互联网+监管”系统建设和对接工作的通知》（附件7）中指出，建设“互联网+监管”系统，促进政府监管规范化、精准化、智能化。它与无废城市是同一年由国务院办公厅发布的，由生态环境部和住建部分别负责落实，过程中都做了试点，今年开始全面推广，分别由两个部于3月（住建部一网统管，附件8）和4月（生态环境部无废城市）发布。即起点主体都是国务院办公厅，落地时主体变成两个部了，因此需要部门之间协调一致，做到资源共享、相得益彰（如共用一个网络平台）。当下需要完善的是建设指南和技术与数据标准，可在《城市运行管理服务平台建设指南》（附件9）、《城市运行管理服务平台技术标准》（附件10）、《城市运行管理服务平台数据标准》（附件11）的基础上进行。

无废城市建设工作方案的落实。方案的落实需要围绕目标展开，目标是否达到，需要用数据说话，数据的获取不但要精准，而且要快速、全面、可靠，即利用先进的网络化技术手段（如5G）。显然，现行指标监测技术手段虽然有了很大的提升，但在统计处理和上报数据环节重视不够，甚至有些重要数据的获取，还停留在传统的人工统计阶段。也就是说监测技术手段和政策法规，未能与一网统管做到步调一致，需要结合实际做相应完善。例如，生态环境部和国家市场监督管理总局分别于2019年、2020年、2021年和2022年发布的《污染源监测管理办法》（附件12），《生态环境监测规划纲要（2020-2035年）》（附件13），《检验检测机构监督管理办法》（附件14）和《“十四五”生态环境监测规划》（附件15）中，强调的是到2025年，统一的生态环境监测网络基本建成，以监测先行、监测灵敏、监测准确为导向，提高生态环境监测现代化水平，营造公平有序的检验检测市场环境，中间缺少从监测数据到上报数据这一流程中，能够保证数据“真、准、全、快、新” 的措施，尤其是数据的准确性和安全性。

无废城市的平台化运营管理。建设工作方案完成后，接下来的工作就是运营管理。在2020年生态环境部发布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（附件16）中，明确指出生态环境数据“一本台账、一张网络、一个窗口”，后来简称为“一张网、一本帐、一套数”。虽然2015年国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》（附件17），2016年环境保护部发布了《生态环境大数据建设总体方案》（附件18），和中国环境卫生协会发布了《2020环卫产业互联网平台白皮书》（附件19），并明确指出了实现生态环境数据互联互通和开放共享，给出了生态环境大数据总体架构和环卫产业互联网平台建设方案，但时隔6年，仍然没有明确支撑环境数据互联互通和开放共享，以及最终实现生态环境安全管控的一网统管平台。这个问题主要是因为没有对该目标的实现进行详细描述，包括明确实现该目标的支撑平台、方式方法和措施路径、建设和运营主体、产品测试和认证、获取数据种类范围、数据标识和全产业链与全生命周期可追溯、生产全过程安全预警与预防排险数据获取与处理等，以及与“一网统管”的对接，特别是网络平台建设和真实数据获取难度大，需要尽快明确弥补。

“无废城市”建设方案的完善和运营方案的制定，需要产业链上各个环节人员的参与，内容既要高度全面，也要务实可行，应组织来自产业链上不同环节的专家，特别是有一线实战经验和跨界、跨行业的专家领导。有必要借此机会，探讨部委之间的合作，统筹到“一网统管”的大平台中，既可避免重复建设以加快进程，也利于产业间的融合升级和持续发展。

在“无废城市”建设试点工作期间，我们已经发现了该工作的艰巨性，真正做到位的话，还会碰到更多的问题，包括行业发展与国家战略（附件20、21、22）和工业互联网发展计划（附件23）的一致性、部门之间的合作和协调、“一网统管”的平台建设和数据收集、生产过程安全管控（附件24、25）等，还有许多工作需要国务院牵头，各部委齐心协力去解决。特别是住建部推行的城市一网统管工作，在完成试点工作的基础上，不但制定了建设指南，而且还出台了技术标准和数据标准，值得学习借鉴。

特别需要说明的是，因为平台建设不但难度大，而且周期长，需要持续迭代，而目前大都没经验，所以难免考虑不周。另外，前期信息化工作虽有一定的基础，但参差不齐，“信息孤岛”和“好看不好用”现象严重，究竟是推倒重来还是升级改造？这其中的阻力和困难不言而喻。若升级改造是首选方案的话，则需要与现行信息化平台衔接，这也需要各行各业专业化平台公司的参与（只靠信息化平台公司是不够的），避免再建更大的信息孤岛，也能够保障全过程数据的获取，实现可追溯和智能化管控。

我坚信有我们党的坚强领导，加上利用新时代智能化和网络化技术红利，我们团结一心，“无废城市”与“一网统管”的宏伟目标一定能够实现。

附件：